La sicurezza né di Destra né di Sinistra

di Patrizia Palermo

L’abuso degli spazi, l’utilizzo oltre i limiti naturali e regolamentati dei beni a disposizione della collettività è l’antitesi della cittadinanza attiva. Nelle grandi città si assiste sempre più all’abbandono di alcune aree comuni che diventano relitti oscuri dalle frequentazioni inquietanti. Giochi vandalizzati che vengono trasformati in ricoveri per il compimento di atti illeciti, giardini occupati impropriamente in cui la vegetazione viene utilizzata per nascondere oggetti di ogni genere e impiego.

Soprattutto l’abbandono della frequentazione degli spazi verdi, in modo particolare quelli delle periferie di molte grandi città lontani dalle vetrine dei centri urbani, si trasforma frequentemente in richiesta di modificazione della destinazione d’uso. L’utilizzo improprio o abusivo dei giardini, che talvolta viene perpetrato da alcune fasce della popolazione, fa sorgere nella cittadinanza un desiderio di privazione dello spazio stesso e della sua originaria destinazione. Purtroppo succede più spesso di quanto non si possa credere: gruppi di persone contravvengono in modo evidente e sistematico alle regole penali, amministrative, di civiltà e convivenza vandalizzando o asportando gli arredi urbani, accendendo fuochi, frequentando in modo scorretto giardini pubblici e non solo. Sono frequenti le segnalazioni di cittadini che raccontano di fuochi accesi in orari notturni in aree destinate a giardini aperti, feste non autorizzate in cui si utilizza alcool e in cui si collocano impianti abusivi di illuminazione, in cui le aiuole dove corrono i bambini durante il giorno, sono trasformate in orinatoi, o si ascolta musica a livelli elevati fino a notte fonda. Tutto questo le mattine successive lascia in eredità uno stato di indecenza, di sporcizia fatta di vetri rotti, tappi metallici di bottiglia, residui di ogni genere tra le aiuole e sui tappeti antitrauma dei giochi. Queste problematiche investono inevitabilmente anche questioni di ordine pubblico, di “sicurezza” non sempre facili da fronteggiare.

Questa è l’altra faccia della realtà: non è certo quella civile della cittadinanza attiva, delle famiglie che frequentano i giardini talvolta unica possibilità e luogo di svago per i propri figli. E’ una faccia che sottrae alle fasce di popolazione più vulnerabili, bambini e anziani, la possibilità di godere in modo civile di spazi che sono pubblici e dovrebbero essere “comuni”.

Il degrado che gli usi impropri e abusivi porta con sé non è  accettabili e in ogni caso deve essere governato. Sottrarre ai bambini la possibilità di godere di spazi che sono innanzitutto destinati a loro reputo sia una violazione di un diritto, quello al gioco e non solo, che è fondamentale per la crescita. Per molti il parco pubblico rappresenta l’unica occasione di un contatto con il Verde e la possibilità di respirare dell’“aria buona”[1] all’aperto. Rendere inagibile un posto per un anziano che vuole leggere un giornale al fresco degli alberi perché reso sporco e maleodorante è anche questa una violazione, espressione di un “abuso” il cui costo, anche economico per il suo ripristino, pesa sull’amministrazione e sulla collettività. Ancora più grave è la situazione se tali contesti si realizzano laddove le risorse sono già scarse e gli spazi pochi o assenti. Un giardino può essere un’occasione di recupero sociale, e non solo, di un quartiere, ma può altresì diventare la causa stessa del degrado se determinate situazioni non vengono governate[2]. L’assenza di controllo diventa l’opportunità perché l’abuso, l’utilizzo oltre i limiti consentiti, si sostituisca alla vivibilità, e la solidarietà sociale, che deve pervadere l’uso dei “beni comuni”, viene violata.

La richiesta che avanza la cittadinanza al soggetto pubblico è in questi casi quella di un maggiore controllo e di sicurezza, di un più intenso presidio, di applicazione di divieti e di sanzioni in gran parte già disciplinati dai regolamenti locali.

Ma esiste un diritto alla sicurezza? Credo che nel sentire comune sia ormai sempre più radicata la necessità di un diritto a un’esistenza protetta, indispensabile e strumentale al godimento di tutti gli altri diritti di cui un soggetto è titolare. L’esigenza di una maggiore protezione è acuita dai fatti di cronaca e da come questi sono raccontati. Il terrorismo internazionale, i flussi migratori narrati come forme di “invasione”, la presenza straniera in generale, che è comunque cresciuta negli ultimi decenni[3], i dati sulla criminalità[4], sono tutti elementi che angosciano e creano necessità non sempre effettivamente reali. In tema di sicurezza si creano spesso delle discrasie tra il dato reale e quello percepito e non sempre le risposte sono idonee. A Genova, ad esempio, le risultanze statistiche fornite dalla Prefettura nel 2017, dimostrano un calo del fenomeno criminale[5]. Ovviamente rimane il problema di tutto quel “sommerso di illegalità” non denunciato, il c.d. “numero oscuro”[6], non rilevato statisticamente ma esistente. L’amministratore pubblico non può comunque prescindere dall’ascoltare e gestire anche questi stati emotivi collettivi che rischiano di portare a percezioni esasperate e non reali, pericolosamente strumentalizzabili politicamente. Il problema, semmai, anche a livello nazionale, è “come” affrontare fenomeni e percezioni, con quali procedure e strumenti normativi procedere. Il rispetto della Costituzione e il corretto bilanciamento di tutte le libertà e i diritti coinvolti è imprescindibile anche per il legislatore.

Talvolta la parola sicurezza è pronunciata con imbarazzo dagli amministratori, in altri casi è sventolata in modo arrogante; eppure è e deve essere gestita come una risorsa strumentale e non come una negazione. Alcune logiche ancora troppo legate alle ideologie vedono nella sicurezza lo strumento con cui si soffocano le libertà, si restringono i diritti. Sicuramente è stato così e forse lo sarà ancora, la sicurezza come lunga mano del potere pubblico e dell’autorità in genere, e purtroppo anche i recenti interventi normativi potrebbero non smentire questo orientamento.

La sicurezza è però anche un “bene comune”. Il rispetto della legalità deve essere un’opportunità per l’esercizio dei diritti e non negazione degli stessi. Per questo è forse più utile parlare di “sicurezza dei diritti” o, più semplicemente,  di ripristino di una correttezza nelle relazioni tra soggetti che altro non è che l’esplicazione della solidarietà di memoria costituzionale prevista dall’articolo 2 della nostra Carta fondamentale.

La sicurezza necessita di uno “sdoganamento”, al di là delle ipocrisie dietro le quali talvolta si trincerano le “non azioni amministrative”. Ovviamente non si stanno rievocando le infelici azioni intraprese dal Legislatore che nel 2008 e 2009 aveva emanato i famosi “pacchetti sicurezza”[7]. La “sicurezza dei diritti” non ha nulla a che vedere con i “sindaci sceriffi”[8] e le loro variegate ordinanze discriminatorie[9], o le misure adottate da alcune amministrazioni con cui, ad esempio, sono state messe le sbarre alle panchine[10] per evitare ai senza tetto di dormirvi sopra[11]. Né ci si riferisce allo strumento discutibile delle “ronde” cittadine. La “sicurezza dei diritti” ha già i suoi strumenti previsti dalle leggi statali e dalla Costituzione che regolano la vita civile, i diritti e doveri, ma soprattutto tutti gli strumenti normativi si devono ancorare saldamente ai principi costituzionali. Sicurezza e solidarietà non sono, e non devono essere concepiti,  in antitesi.

Nei primi mesi del 2017 è stato convertito in legge, con modificazioni, il decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle città[12]. Come indicato anche nella relazione di presentazione del testo, si è operato un ampliamento della categoria giuridica della sicurezza urbana, nell’ambito della quale vengono, infatti, in gioco altri e più variegati profili, in cui rientrano un’ampia gamma di situazioni, aspirazioni, interessi, rivolti al soddisfacimento di un catalogo altrettanto ampio di esigenze, tutte strumentali alla promozione dell’individuo-persona[13]. La “sicurezza integrata” proposta dal nuovo testo normativo consiste nell’insieme degli interventi “assicurati” alla promozione e all’attuazione di un sistema unitario e integrato di sicurezza per il benessere delle comunità territoriali (articolo 1).

La sicurezza è un “bene” e il suo raggiungimento può avvenire anche attraverso la stipula di appositi “patti” sottoscritti tra il prefetto ed il sindaco volti a perseguire diversi obiettivi (articolo 5) tra cui la promozione del rispetto del decoro urbano, anche valorizzando forme di collaborazione interistituzionale tra le amministrazioni competenti, finalizzate a coadiuvare l’ente locale nell’individuazione di aree urbane, tra le quali anche quelle destinate a verde pubblico, da sottoporre a particolare tutela.

Sono stati rafforzati i poteri di intervento dei sindaci (articolo 8) sui quali si esprime però qualche dubbio considerato che nel recente passato, hanno non di rado dimostrato di farne uso illegittimo come dichiarato dalla Corte Costituzionale[14]. Il decreto inoltre prevede l’obbligo per i vandali di ripulire a proprie spese i luoghi danneggiati (articolo 16) e, in particolari casi sono stati previsti precisi divieti di accesso (articolo 10) e di occupazione arbitraria di immobili (articolo 11).

In sede di conversione il decreto, ha subito alcune modifiche tra cui la possibilità per i patti per la sicurezza urbana di prevedere il coinvolgimento, mediante specifici accordi, anche di reti territoriali di volontari, nella tutela dell’arredo urbano, delle aree verdi e dei parchi cittadini (articolo 5, comma 2 lettera a)[15]. Sono state inoltre implementate le possibilità di installazione di impianti di videosorveglianza.

Sicurezza, spazi cittadini, solidarietà e cittadinanza attiva sono collegati in questo nuovo sistema di “sicurezza integrata” sempre attraverso lo strumento degli “accordi” con i volontari e dei “patti”[16] sottoscritti tra il prefetto e il sindaco, anche tenendo conto di eventuali indicazioni o osservazioni acquisite da associazioni di categoria comparativamente più rappresentative. Si delinea dunque, anche in questa materia, una metodologia che prevede, al di là dei discutibili ampliamenti dei poteri di ordinanza da parte del sindaco, sia ordinari che contingenti e urgenti, strumenti consensuali, codecisi (integrati appunto) e non solo unilateralmente imposti dalla pubblica amministrazione, volti a un ascolto e a un confronto anche con le componenti sociali[17]. Si spera che tali modalità e soprattutto i richiami all’inclusione sociale e all’eliminazione dei fattori di marginalità, aggiunti in sede di conversione, non siano una mera bandiera ma diventino l’asse portante dell’azione concreta perché la sicurezza non sia solo uno strumento ulteriore di marginalizzazione ma mezzo reale di lotta anche alla povertà e al disagio. Concentrarsi sugli aspetti securitari di per sé non è mai sufficiente, sarebbe auspicabile, infatti, che venissero adottate contestualmente politiche attive di coesione sociale, promosse di concerto con i Ministeri tutori non solo dell’ordine pubblico e della giustizia ma anche e soprattutto competenti in materia di welfare, in modo da contenere alla radice i rischi di illegalità diffusa e di degrado della città dovuti al diffondersi del disagio e della devianza. E’ fondamentale affrontare la crisi con investimenti seri che incidano sulla disoccupazione e dalla parte dei lavoratori e che intervengano sulla disgregazione del tessuto familiare e sociale[18]. Gli interventi devono essere di ampio respiro, specie nelle periferie, nelle scuole, nei centri di aggregazione anche e soprattutto con attività di recupero che non possono essere solo urbanistici e materiali, ma anche, e in particolar modo, sociali e di mediazione anche interculturale.

Il decreto fin dalla sua emanazione ha suscitato molte critiche[19] e “accuse”, definito come estensione dei Decreti sicurezza già citati e adottati dai Governi di “destra”. Ha acceso un dibattito intenso anche nei toni. Come indicato nella Relazione illustrativa si dà voce a un sentire sociale che richiede una rassicurazione della comunità civile pur nel rispetto del superiore interesse della coesione sociale che personalmente ho frequentemente riscontrato come cittadina e anche nella mia esperienza amministrativa[20] Il sentimento è reale ma bisogna vedere come regolamentare le misure per contenerlo e come bilanciare tutti i diritti e le libertà in coinvolte come già detto. L’abuso del diritto di godere degli spazi comuni è spesso vissuto dalle comunità come “insopportabile privazione di un diritto” e in più occasioni le istituzioni vengono chiamate a rispondere come soggetti corresponsabili, anche a causa delle eventuali omissioni. Il degrado è vissuto come assenza delle istituzioni e della politica in generale. Si richiede solidarietà e rispetto, ascolto e controllo attraverso un maggior presidio del territorio e l’implementazione delle forze di polizia. Tutti elementi definiti come precise necessità per una civile convivenza tra tutti, al di là delle origini etniche, dell’essere o meno un immigrato, delle discriminazioni, anche alla “rovescia”, di certi orientamenti politici. Chi vive quotidianamente tra discariche abusive, atti di vandalismo e la paura che limita le libertà è lontano dalle “barricate” ideologiche. L’abuso di un “bene comune” ne comporta la consumazione o la distruzione. E’ la sottrazione presente e futura di una risorsa. E’ la negazione della solidarietà come già sottolineato. Dove finisce il diritto di uno inizia quello dell’altro, non si può e non si deve andare oltre. Questa è la logica stessa dei “beni comuni”, in cui rileva l’uso del bene e non il suo abuso.

La sicurezza non dovrebbe dunque essere espressione di un potere assoluto ma diventare diritto del cittadino, più che essere un fine in sé, dovrebbe essere un veicolo per accrescere la libertà, strumentale al godimento dei diritti di tutti, senza discriminazioni.

La sicurezza non dovrebbe essere politicamente né di “Destra” né di “Sinistra”, ma solo costituzionalmente orientata.

(Estratto del testo “Dal Verde Pubblico al Verde Comune“, Aracne editore, giugno 2017.)

[1] Il richiamo è al racconto di Italo CALVINO, L’aria buona, che narra la storia di una famiglia povera che vive in città senza opportunità, per la salute dei figli, di respirare della salutare ‘aria buona’. La città è un luogo grigio e inquinato e la povertà impedisce qualunque alternativa.

[2] Un esempio concreto è rappresentato dai giardini Cerboncini di Genova Bolzaneto, che in più occasioni sono emersi agli onori della cronaca cittadina negli anni per problemi di frequentazione.

[3] Sull’andamento della crescita della popolazione straniera in Italia si veda PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, UNAR, Dossier statistico immigrazione, Rapporto Unar. Dalle discriminazioni ai diritti, 2014. I dati ufficiali sui richiedenti asilo e gli sbarchi sono reperibili sul sito del Ministero dell’Interno www.interno.gov.it.

[4] I dati sulle notizie di reato e sulle condanne con sentenza penale irrevocabile sono reperibili sul sito www.giustizia.it, sezione statistica. Di particolare interesse sui dati della criminalità è il rapporto ISTAT, Noi Italia. 100 statistiche per capire il Paese in cui viviamo, Edizione 2017, in http://noi-italia.istat.it/. Nel rapporto si registra che nel 2015 i reati sono in calo rispetto all’anno precedente. Il rischio criminalità si conferma però uno dei problemi maggiormente sentiti dai cittadini, ma nel 2016 diminuisce la quota di famiglie italiane che percepiscono un elevato rischio di criminalità nella zona in cui vivono. A Genova, in base ai dati forniti dalla Prefettura nel 2017, i dati sulla criminalità sono in calo. I dati sulla criminalità di stampo mafioso nel territorio e in quello ligure si veda SENATO DELLA REPUBBLICA. CAMERA DEI DEPUTATI, Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle altre associazioni criminali, anche straniere. Relazione conclusiva, 22.01.2013. Nella Relazione si sottolinea che Il territorio di Genova: l’attività` della criminalità organizzata e` qui indirizzata per lo più alla conquista silenziosa di spazi di azione sul territorio. Si segnala la legge della Regione Liguria 5 marzo 2012, n. 7 recante Iniziative regionali per la prevenzione del crimine organizzato e mafioso e per la promozione della cultura della legalità. Gli istituti introdotti dalla legge n. 7 del 2012, tra essi l’educazione alla legalità nelle scuole, la stazione unica appaltante, i rapporti con gli organi statali di sicurezza, l’obbligatoria costituzione di parte civile nei processi di mafia, hanno potenziato gli strumenti per promuovere sicurezza e legalità attraverso azioni operative e di crescita culturale.

[5] PREVE M., Genova non è il Bronx, reati in calo dell’8%, 9.03.2017, in www. http://genova.repubblica.it/cronaca.

[6]MANNELLA VARDÈ V.,  PADOVANO S., 2004-2013 – Legalità e sicurezza Dieci anni di criminalità in Liguria. Ottavo rapporto sulla sicurezza urbana in Liguria, Libellula edizioni, Roma, 2014, p. 66.

[7] Il tema della sicurezza urbana è tutt’altro che nuovo, essendo tra l’altro già stato affrontato da varie normative, risalenti al 2008-2009 (Decreto Legge n. 92/2008, convertito in Legge 125/2008; Legge n. 94/2009, formalmente intitolati alla sicurezza pubblica), ovvero già affrontato dieci anni prima della supposta odierna necessità ed urgenza: sicché l’impiego del decreto legge appare discutibile sul piano costituzionale.

[8]Tale definizione venne coniata a seguito della riforma di cui dall’art. 6 del D.L. n. 92 del 2008, e successive modifiche in sede di conversione con la L. n. 125 del 24.7.2008, in materia di poteri dei! Sindaci quali ufficiali di Governo. Era stato ampliato l’ambito dei poteri dei sindaci di derivazione statale quali ufficiali di Governo, in materia di sicurezza, attraverso l’introduzione del concetto di ‘sicurezza urbana’.  Su tale tema è intervenuta successivamente la Corte Costituzionale il 7 aprile 2011, con la sentenza n.115, con una dichiarazione di illegittimità.

[9] La Corte Costituzionale già nel recente passato aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale della disposizione che attribuiva al sindaco, seppure nella veste di ufficiale di governo, il potere di emanare “anche ordinanze contingibili e urgenti” (Corte costituzionale n. 115/2011), e dunque ordinanze non contingibili e urgenti. La Corte, in quella occasione, aveva rilevato la violazione della riserva di legge relativa (articolo 23 Costituzione), dell’articolo 97 e dell’articolo 3 Costituzione, considerato che la norma di legge (l’articolo 54 comma 4 Decreto Legislativo n. 167/2000) prevedeva limiti solo finalistici (e non contenutistici) all’uso del potere di ordinanza sindacale “ordinaria”, e che il c.d. decreto legge n. 92/2008, specificativo della sicurezza urbana, era privo di forza di legge ed era a sua volta espressione di discrezionalità amministrativa.

[10] Purtroppo in molte città italiane sono state introdotte questo tipo di panchine dotate di una sbarra. Si tratta di arredo urbano dissuasivo cioè dotato di interventi architettonici con l’obiettivo di difendere determinati spazi dall’acceso o dalla permanenza di persone indesiderate, come ad esempio le recinzioni o le panchine “anti-bivacco”.

[11] Per un approfondimento sul tema delle ordinanze emesse a seguito dell’emanazione del D.L. 92 del 2008 si veda il Rapporto ANCI, Oltre le ordinanze. I sindaci e la sicurezza urbana, II ed., 2009. In merito alle ordinanze recentemente adottate si ricorda la “Rivolta delle panchine” di Gorizia, luglio 2017 in http://ilpiccolo.gelocal.it/trieste/cronaca/2017/07/01/news/gorizia-la-rivolta-delle-panchine-tutti-a-dormire-nel-parco-1.15561434

[12] Il Testo e le relazioni sono consultabili sul sito www.camera.it. La conversione, con modifica, è avvenuta con legge n. 48 del 18 aprile 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 93 del 21.04.2017.

[13] CAMERA DEI DEPUTATI, Presentazione del Disegno di legge Conversione in legge del decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, cit.

[14] Corte costituzionale n. 115/2011. Per un esame delle ordinanze si veda il Rapporto ANCI, Oltre le ordinanze. I sindaci e la sicurezza urbana, cit.

[15] Sicurezza urbana: via libera alla conversione del decreto, in www.Altalex.it, 13.04.2017.

[16] Come riportato nel Dossier cit. ‘I patti per la sicurezza, stipulati fin dal 1997, hanno trovato una base normativa con la legge finanziaria 2007 che ha autorizzato i prefetti a stipulare convenzioni con le regioni e gli enti locali per realizzare programmi straordinari per incrementare i servizi di polizia, di soccorso tecnico urgente e per la tutela della sicurezza dei cittadini, accedendo alle risorse logistiche, strumentali o finanziarie che le regioni e gli enti locali intendono destinare nel loro territorio per questi scopi (L. 296/2006, art. 1, comma 439). Sulla base delle previsione della legge finanziaria per il 2007, è stato stipulato, il 20 marzo 2007, un Patto per la sicurezza tra il Ministero dell’Interno e l’ANCI, che coinvolge tutti i comuni italiani e, nell’ambito di questo accordo cornice, un’intesa per la sicurezza delle aree urbane con i sindaci delle città sedi di aree metropolitane’, in http://www.interno.gov.it/.

[17] In sede di conversione all’art. 7 è stato aggiunto il seguente comma: ‘1-bis. Al fine di conseguire una maggiore diffusione delle iniziative di sicurezza urbana nel territorio, nonché per ulteriori finalità di interesse pubblico, gli accordi e i patti di cui al comma 1 possono riguardare progetti proposti da enti gestori di edilizia residenziale ovvero da amministratori di condomini, da imprese, anche individuali, dotate di almeno dieci impianti, da associazioni di categoria ovvero da consorzi o da comitati comunque denominati all’uopo costituiti fra imprese, professionisti o residenti per la messa in opera a carico di privati di sistemi di sorveglianza tecnologicamente avanzati, dotati di software di analisi video per il monitoraggio attivo con invio di allarmi automatici a centrali delle forze di polizia o di istituti di vigilanza privata convenzionati. A decorrere dall’anno 2018, i comuni possono deliberare detrazioni dall’imposta municipale propria (IMU) o dal tributo per i servizi indivisibili (TASI) in favore dei soggetti che assumono a proprio carico quote degli oneri di investimento, di manutenzione e di gestione dei sistemi tecnologicamente avanzati realizzati in base ad accordi o patti ai sensi del periodo precedente’.

[18] RUGA RIVA C., Il d.l. in materia di sicurezza, cit.

[19] ANTIGONE & CILD, I nostri argomenti costituzionali, giuridici, sociali e culturali contro i due decreti del Governo in materia di Immigrazione e Sicurezza, 2017. Nel commento si legge ‘Il decreto sicurezza si pone in sorprendente continuità col decreto-legge del 5 maggio del 2008 (cd decreto Maroni), di cui rilancia lo spirito, proponendo un’idea di una sicurezza che considera la marginalità sociale presente nello spazio pubblico come elemento deturpatore (…) E’ questa un’idea vecchia e banalmente repressiva di sicurezza. Esiste invece una tradizione di sicurezza ‘democratica’, partecipata, ispirata a logiche di prevenzione che non trova spazio nei decreti’.

[20] A tal proposito si rinvia a Lettera aperta al: Presidente del Senato della Repubblica Pietro Grasso, Presidente della Camera dei Deputati Laura Boldrini, Presidente del Consiglio Paolo Gentiloni, Ministro dell’Interno Marco Minniti, da parte dei comandanti delle polizie locali delle città metropolitane italiane, 10.03.2017, in http://www.anci.it/; ANCI, Decreto sicurezza – Ricci: ‘Sindaci soddisfatti del decreto Minniti, recepisce nostre richieste su immigrati e governo città’, 13.04.2017, in http://www.anci.it.[advanced_iframe securitykey=”9ff7e9b2c615b9bd150208dd81016b0848606173″]

 

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